加入WTO，意味着我国农业将由过去简单双边贸易的约束转向多边贸易体制框架下，直接面对激烈的国际农产品市场竞争。这无疑会对农业和农产品的生产、贸易、管理政策与相应法律法规产生重大影响。为适应WTO农业协议的要求，我国应尽快调整、完善现有的农业政策法规，而WTO成员国调整国内支持政策的经验值得借鉴。

一、WTO成员国调整农业国内支持政策的经验

（一）美国农业国内支持政策调整

乌拉圭回合谈判结束后，美国农业政策为适应农业多边贸易规则的要求，对已经实施了60多年的农业法进行了改革，于1996年4月4日颁布了《1996年联邦农业完善与改革法案》，对国内支持政策进行了调整。主要有以下几个特点：
1、从1996年起至未来的7年内，逐步取消对农民的价格补贴，停止目标价格 差额补贴的做法，钭价格补贴改为收入补贴。到2000年，政府的农业补贴由1996年的56亿美元降到40亿美元。
2、取消对作物耕种面积的限制，农民可以完全根据市场需求状况决定种植什么和种植多少，但市场风险完全由自己承担。
3、保留对农产品销售的保护价格制度，但保护机制发生了变化。
4、取消了农民自有储备计划。目的是减轻政府财政负拉，到2002年美国政府仅保留400万吨对外援助粮食库存，储备的粮食品种除了小麦外，增加了玉米、稻米、高梁。
总之，传统农业政策通过价格支持提高农产品的国内价格，降低出口价格，从而保护了美国农业；变革后的农业政策，则是在经济全球化和贸易自由化趋势不断加强的背景下，通过提高效率，降低成本，提高农产品附加值，从而提高农业的竞争力，同样实现了保护农业的目的。
（二）欧盟农业支持政策调整
欧盟实施的是共同农业政策。1992年6月，欧盟部长会议正式通过了新的共同农业政策，对旧的共同农业政策进行了自创立以来最为激进的改革。在乌拉圭回合结束后，欧盟的深化1992年的改革，1998年又通过了《欧盟2000年议程》，对农业政策进行了更为彻底的改革。
1、1992年欧盟共同农业政策改革包括三个方面，一是控制生产。逐渐降低谷物和牛肉的价格，使之接近世界市场价格；实施耕地面积削减计划，冻结了15%的谷物耕种面积。二是变价格补贴为收入补贴。由于价格下降造成的农民收入损失，以直接补贴的方式给予弥补。三是引进了三个新财政支持法案，即推进农业植树造林活动；采用更有利于环境的农业生产方式，减少杀虫剂和化肥的使用；实施一个改进了的针对年逾55岁农民的提前退休计划。
2、欧盟于1998年3月通过的《欧盟2000年议程》，对共同农业政策做了进一步高速一是将分步骤、大幅度削减主要农产品的保证价格，其中牛肉、粮食、油料作物和奶牛品的保证价格分别削减30%、20%、17%和15%。二是高速四种结构基金的投向（地区发展基金、社会基金、渔业生产指导政策基金、农业指导与保证基金），用于基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区，对生态脆弱地区提供补贴，减少化肥和农药的施用，同时为植树造林提供补贴。总之《欧盟2000年 议程》将逐步改变传统的支持措施，转 向绿箱政策措施，把价格支持补贴转向支持贫瘠低产地区农业发展、农业环境保护和市场营销设施 建设等方面。
（三）日本农业国内支持政策调整
乌拉圭回合谈判结束后，日本深感国内农业支持政策和农业管理体制不适应WTO体制下国际贸易自由化的趋势。因此，开始着手调整农业国内支持政策和管理体制，对原有的粮食管理法和农业基本法进行了改革。先是在1995年废除了旧的粮食管理法，颁布了新粮食法，接着1999年正式出台了新基本法，即“粮食、农业、农村基本法”。新法在农业政策的基本目标上更多地强调粮食安全的保障、农业多功能的作用。农业可持续发展和农村振兴等方面的内容，标志着日本的农业政策将进行全面的调整。
日本对农业的综合支持量（AMS）在基期年高达49611亿日元，仅次于欧盟。到1997年，日本的AMS已削减至31708亿日元，削减了36.2%，已低于2000年的约束水平约20%。但同期。绿箱政策支持额从22044亿日本增加至26519亿日元，增加了20.3%。主要是科研推广、动植物防疫、农业农村基础设施建设、农业灾害赔偿、农业劳动者补助和农业金融补助等方面国家瞀有了较大幅度增加。由此可见，日本的国内支持政策正在进行调整，其基本方向是从价格补贴转向强化农业的生产能力。
（四）韩国农业国内支持政策调整
加入WTO后，尤其是亚洲金融危机后，韩国为加强农业的国际竞争力，把对农业的负面影响降至最低程度，对农业政策进行了调整。
1、制定《WTO履行特别法》。1995年韩国制定并颁布了《WTO履行特别法》，其中对农业国内支持政策也进行了调整。包括：补贴因加入WTO而控制发展的农业生产领域；补贴因耕地衡少而出现我极贫困农民；补贴因保护自然环境而出牺牲的农户；农业灾害救济等等。
2、支持农业结构调整。一是征收由非农人口承担的农业特别税用于农业结构调整；二是设立农村结构调整专项资金。1992-1998年，韩国用于农村结构高速的资金达57兆韩元。包括：用于农业生产、流通、农产品加工、扩大经营规模等方面，旨在增强农业国际竞争力；用于农村教育、年金、医疗等农民生活环境的改善和增进福利；用于扩大对农户的直接补贴。韩国政府还计划在1999-2004年再投入45兆韩元用于推进农村结构调整。
3、制定《农业农村基本法》。1999年，韩国颁布了《农业农村基本法》，主要目的是应对加入WTO的挑战，提高韩国农业的国际竞争力。主要政策措施包括：一是继续进行农业结构调整，确定农业发展的重点方向；二是改革农产品流通体制，加快市场建设；三是采取政策稳定农民收入，包括延长贷款偿还期，提高农产品收购价，降低农业贷款利率，实行农产品最低保护价制度，提高经营资金支持，降低医陪保险费，扩大大基础设施建设投入等；四是重视农产品质量和品牌，对优质农产品实行品质认证制度，实施原产地标志制度。
（五）印度农业国内支持政策
印度是GATT缔约国之一近年来，印度政府在WTO农业协议框架内，逐步形成了符合本国国情的农业支持体系以迎对加入WTO的挑战，促进本国农业的发展。
1、通过补贴支持农业生产。WTO规定，可以使用绿箱补贴和黄箱的微量允许限度内的补贴。印度充分利用这一空间，加大了对农业的支持力度。在绿箱补贴方面印度特定产品支持在基期（1986-88）为负值，非特定产品支持量约占国内农业生产总值的6%。最近几年，印度非特定产品支持一直保护国内农业生产总值的7.5%左右；特定产品方面，12种农产品有保护性收购价，但收购价格一直低于国际市场价格。中央财政补贴粮食和化肥的支出约占全年总开支的8%、GDP的1.2%左右；同时邦政府对灌溉用电等予以财政支持。根据稳定价格补贴计划（Retention Price-cum-Subsidy Scheme）,印度对尿素（占印度化肥使用总量的60%）采取政府定价、对生产化肥的厂商和进口商直接予以补贴、对运费进行补贴的办法，来保持其低价格。印度还充分利用发展中国家的出口补贴窨，对水果、蔬菜和花卉出口提供运费补贴，根据《农业协议》第9条4款，这必于发展中国家可享受的区别待遇，不在削减范围。
2、实行税收减免。全国免征农业所得税，对出口农产品免征出口赢利税。这是国内政策支持问题，不爱WTO补贴削减的限制。3、通过谈判减少市场准入方面的压力，乌拉圭回合这前印度以国际收支平衡需要为由，对数千商品进行配额管理。90年代以来，迫于美国等的压力并经过WTO争端解决机构的裁决，印度2001年4月对所有农产品实施关税化，但是仅仅承诺关税上限，其产品的约束关税况率为350%，只有15%的农产品的约束关税税率低于100%。虽然印度实际实施的关税税率远低于约束关税（1997-1998年度实际平衡关税率约为26%，同期印度的平均约束关税率为116%），但是通过谈判取得受限较小的高约束关税，在实际的WTO承诺实施中就有了很大的主动性。
4、对主要农产品采取保护措施。一是政府在完全取消进口数量限制后，将大多数冲击国内市场及产业的外国商品的进口关税提高到世贸组织允许的最高水平。另外，对主要的农产品还有多项“非关税保护”措施，例如小麦、大米的进口只能通过政府指定的国营贸易公司进行，加强对外国动植物产品的进口检疫等。二是政府成立了一个商业秘书牵头、有关各部秘书组成的“常设小组”，时刻监督300种可能对印度国内产业造成最大冲击的“敏感商品”的进口状况，每月发布公告，及时提出预警。三是制定农产品价格政策，保护生产者利益。政府通过规定农产品（主要是粮食）的购销价格、政府配售制度、缓冲库存等措施稳定农业收入。政府规定，农产品支持（收购）价格的机构是农产品成本和价格委员会。该委员会主要根据农产品成本，并考虑到工农产品比价、作物之间的比价及供需状况、农民的合理利润等因素，每年向政府提出关于农产品支持（收购）价格的建议，然后经政府确定并在收获前正式公布。
5、积极参与规则制定，充分利用争端解决机制。印度对参与WTO规则制定非常重视。在机构建设上，印度驻日内瓦代表团扩大了编制，增加调研和谈判力量；国内合并了印度就积极向WTO提交阐述其立场和观点的文件。
在所有WTO发展中国家成员中，印度是向争端解决机构提起申诉最多、胜诉最多，从而获益也最大的国家。农业方面，印度痹利用争端解决机制击败了美国、欧盟等对其大米、海产品等的不当限制，为农产品出口赢得了市场空间。
6、实施扶贫计划和农村综合发展计划。农村综合发展计划的目的是改善农村贫民的生产条件，提高农业生产率，主要通过发展种植业、畜牧业、农村工业、商业和服务业，为农村贫民提供更多的就业机会，扩大收入来源，使他们生活水平提高到贫困线以上。农村综合发展计划所需要的资金，分别由财政和贷款两方面解决。为此印度政府制定了相应的农业信贷政策，优先向农业和农村小规模工业贷款，积极参加各种扶贫计划，直接向具体的项目和受益人（主要是小、佃农和农业劳动者）提供贷款。
7、支持农业合作社的发展。农业合作社是印度政府实现农业发展规模的重要手段，农民通过合作社，组织起来保护自己的利益。它的类型很多，主要的有农业信用、销售、耕种、牛奶、渔业、农产品加工、消费以及住宅合作社等。例如，经营生产资料供应的合作社向社员提供信贷、种子、化肥、农药等。
（六）巴西农业国内支持政策
巴西也是GATT缔约国之一。巴西政府为了促进本国农业发展，保护本国农民利益。也制定了许多相应的对策。
1、实施农业支持和保护政策。巴西农业政策的要点是保护农民利益，减少生产风险，增加农民（特别是中小农）收入。这体现在以下三个方面：（1）农业信贷政策。政府根据农民上一年度的产值及其土地面积发放贷款，小农、中农和大农场主可分别获得所需资金100%、70%和55%的贷款，并且利率也各不相同。为了确保小农能够得到贷款，法律规定商业银行必须将农业贷款的一定比例发放给中小农生产者；（2）实行农产品最低保证价格。它由生产资助委员会制定，农业部和国家货币委员会审议，经总统批准后，在播种2个月以政令形式颁布；（3）农业保险制度。限于国家财力和地区之间的不平衡发展，农业保险主要在较发达地区实行。巴西的农业保险有自己的特色，如由中央银行独家经营，其他银行只作为代理等等。
2、加大农业投入，发展农业基础设施。巴西支持农业的另一方面是重视基础设施的建设，主要包括仓储设施、公路和水利灌溉等方面。仓储公司每年得到的拨款占农业部预算的1%，修建乡间公路可以得到联邦政府的低息贷款。
3、鼓励合作社的发展，巴西农村建立了多种形式的合作社，在推动生产、实现供销一体化和提供各种服务方面发挥了积极的作用。90年代初，巴西全国有4000多个合作社，成员4000多万户。合作社主要有供销合作社、渔业合作社和农村电气化合作社三种。它们各自发挥着不同的作用。以供销合作社为例，其主要职能耐是为农民供应生产资料，提供农产品的分级分等、包装、仓储、运输、销售和出口等服务，同时还提供生产技术、市场信、经营管理咨询、技术培训等服务。
4、重视引进国外资金进行农业开发。巴西在发展农业方面持开放的方针，大胆吸引外资，进行国土开发。以色列也已经开始在巴西的东弱部进行农业投资，发展灌溉工程。日本于六七十年代对衡树林带进行了大规模的农业投资。也此同时，巴西最近十年来对其邻国玻利维亚（圣克鲁斯省）也进行了大面积的农业投资和开发。

二、我国农业政策调整

（一）关于产业政策调整

近两年，随着农业进入新的发展阶段，农产品供求关系发生了巨大变化。针对农产品供求关系由过去长期短缺，总量供给不足，历史地转变为供求平衡，丰年有余，并出现阶段性、区域性和结构性变化的新情况，政府作出了对农业进行战略性结构调整的决策。这不仅是农业发展进入新阶段的要求，也是应对WTO挑战，顺应国际化潮流的要求。农业产业政策调整重点主要是产业结构调整、区域布局政策调整和处理好粮食供给问题。
1、农业产业结构政策调整。一是种植业结构调整。主要是针对粮、棉、油等大宗农产品以及园艺作物的产业、产品结构调整，重点是在总量平衡的基础上，对种植业产品品质质量进行调整，调整重点是压缩低粮食棉油产品生产，扩充名优和专用性产品生产。其二是农业经济结构调整。重点是发展畜牧、水产业产品生产。其三是农村经济结构调整。重点是发展以乡镇企业为主体的农村二、三产业，加快转移农业富余劳动力，促进小城镇发展，推动城乡经济结构、劳动力就业结构的优化。同时，农业战略性结构调整要求大力发展农产品加工业，提高农产品的增值效益，在结构高速保注意形成农业的专业化、区域化生产布局。从实践情况看，这两年农业结构战略性调整成效明显。一是农业生产结构进一步优化。二是农产品品质结构进一步改善。三是畜牧业有了大发展。四是农业产业化发展迅速。五是农产品生产的区域化格局开始形成。
2、区域布局政策调整。加入WTO后，农业发展的约整条件将发生大的改变，这对促进农业战略性调整是有益的。应结合农业发展新阶段的特点和发展目标，充分利用国际国内两个市场，发挥区域比较优势，在更大的范围内，合理配置生产要素，提高资源利用水平和配置效率。要适当减少粮棉油等土地密集型农产品生产，增加畜牧、水产以及园艺等劳动密集型农产品生产。在政策调整上，对不同区域采取不同的政策导向。东部沿海发展地区要适当调减没有比较优势的粮棉生产，增加资金和技术密集、附加值高的农产品生产，发展创汇农业和现代化农业，扩大优势农产品出口；中部和粮棉主产区地区应在稳定粮食棉生产优势的基础上，大力发展畜牧业和农产品的加业，推进农业产业化经营。西部地区则要抓住西部大开发的历史性机遇，在大力发展不同区域特色产业的同时，实行退耕还林、还湖、还草，恢复和加强农业生态建设。
3、完善粮食供给政策。这是农业产业政策调整的重要问题。目前，粮食生产能力已稳定在5000亿公斤左右。但是，粮食问题关系国计民生，政府历来对此予以高度关注。
粮食政策调整的基础，首先是要确保粮食生产能力。从总的形势看，粮食生产压力不轻：一是1997—2000年，因加强生态建设、实施退耕还林还草，耕地面积平均每年净减45万公顷，其中2000年净减近100万公顷；二是人口仍是调整增长的态势，2000年人口总数为12．95亿，年均增长仍达1200万左右。人口增加，要求粮食生产保持稳定和持续增长的能力。由于人口基数大，粮食进口增加一个百分点，就是500万吨。从贸易角度看，这是个大数字。因此，解决粮食问题首先要立足于国内资源，实现基本自给，同时利用国际资源，进行品种和丰欠年问调剂。其次要调整粮食生产结构。目前5000亿公斤的粮食生产中，约有1／5左右是品质差、价格低、不受消费者欢迎的品种。从结构调整的区域分布看，要调减低质粮食品种，发展优质、专用的粮食生产。因此，要调减南方早籼稻面积，稳定中稻，发展优质稻；稳定发展北方冬小麦，改良东北春小麦品质，适当调减南方冬小麦，大力发展专用小麦；重点发展优质饲用玉米、配合加工需要发展高淀粉、高含油等玉米品种生产，适度扩大南方玉米生产5扩大优质品种和高质量的大豆生产，稳定发展名特优杂粮生产。总之，应把努力提高粮食品质和质量，作为粮食结构调整的重点。第三，是提高科技对粮食增长的贡献率。

(二)农产品贸易政策调整

农产品贸易政策调整要根据WTO规则和我方承诺进行，主要包括以下几个方面。

1、农产品进口政策。在根据我方承诺调低农产品进口关税的同时，要考虑我国农产品比较优势等因素，确定合理的关税结构。在对粮、棉、油等敏感农产品实施有效保护的前提下，逐步降低其他农产品的进口关税。确立合理的关税配额和最低准入量。调整和优化非关税措施，包括完善农产品质量标准体系、农产品质量检测检验体系，加强动植物检疫等。

2、农产品出口政策。重点扶持优势农产品的生产和加工，提高农产品质量，扩大农产品出口；改革农产品贸易体制，取消对大豆、大米、玉米、棉花的出口限制；支持建立行业联合会，形成多元化的贸易格局；提高出口退税，对初级农产品的出口和出口农产品加工企业实行税费优惠政策；加强政府服务，为国内农产品生产经营者提供国际农产品贸易信息服务。

3；改革农产品购销体制。从农产品流通体制改革的进程看，近年来，农产品贸易市场化程度不断提高。现阶段，主要农产品除粮食外，其余农产品市场都是放开的。为了深化和完善粮棉流通体制改革，随着棉花价格、市场放开；粮食中的南方早籼稻、东北春玉米、南方小麦、玉米等不纳入按保护价敞开收购范围，粮食购销渠道有所扩大。去年，又决定放开沿海粮食主销区的粮食收购市场、价格，粮食收购企业的资格进一步放宽，粮食流通的市场化进程加大。继续完善农产品购销体制，并理顺农产品流通体制。将农产品生产、加工、远销、出口各个环节连接起来，形成产加销、内外贸统一的一体化管理体制。

(三)农村劳动力就业政策调整

加入WTO后，要千方百计促进农民实现充分就业，必须积极调整农村就业战略，努力拓展农民就业空间。考虑问题的立足点要从仅仅局限于农村内部解决；转变到通过推进城镇化实现城乡统筹解决。转移主渠道要从仅仅局限于乡镇企业，转变到走农村工业化和城镇化的道路，把发展乡镇企业、建设小城镇与转移农业剩余劳动力结合起来。要在挖掘农业内部就业潜力、优化农业结构、为农民进镇落户创造条件、促进农村劳动力有序流动等方面，制定切实有效的政策。

1、进一步挖掘农业内部的就业潜力。要利用农业和农村经济战略性结构调整的契机，最大限度地实现劳动力在农业内部的充分就业。尤其是通过发展劳动密集型的园艺业、畜牧业，扩大农业内部的就业容量。同时，积极推进发展农业产业化经营，延长农业产业链，为农民创造更多的就业机会。

2、扩大乡镇企业就业。大力发展乡镇企业，特别是发展农产品加工业，推动乡镇企业实现体制转换和结构调整，采取多种经营形式和多种所有制结构发展乡镇企业，扩大乡镇企业的就业容量。特别是要抓住国家实施西部开发战略的有利时机，通过产业转移、技术转让、对口支援、联合开发等方式加强东西合作，加快中西部地区乡镇企业的发展，逐步扩大中西部地区农村劳动力在非农领域的就业量。

3、为农民流动做好服务，创造良好环境。推进包括户籍制度、就业制度、社会保障制度等在内的各项改革，为农民外出就业提供一个良好的制度环境。

4、加快小城镇发展，为农民进镇落户创造条件。一是继续改革户籍制度，放开小城镇户口。二是严禁向进镇落户的农民和乡镇企业收取各种费用。三是保留进镇落户农民的土地承包权。通过城镇化的发展，转移农业富余劳动力，实现城镇化和工业化的协调发展，推动农业现代化建设。

(四)农民收入政策调整

农民收入政策调整的基本思路：一是要加大结构调整力度，开辟农民增收的更多渠道。同时，稳定粮食保护价水平，促使市场粮价回升到合理区间。这对粮食主产区农民收入意义重大。此外，要研究对农民，尤其是纯农户和低收入户农民的直接收入补贴办法。

二是增加财政对农业的投入，特别是调整农业投入的使用结构，从支持农业生产转向支持农村全面发展，从支持农产品产量增长转向支持农民收人增长。三是改善农村金融服务。主要是要为农民和乡镇发展提供信贷服务，支持农民和企业发展经济。四是减轻农民负担。减负对低收入农户十分重要。同时，积极稳妥地推进农村税贸改革，压缩乡镇开支，切实减轻农民负担。五是搞活土地使用权。搞活土地使用权有利于农业结构调整，可以让农民分享土地增值收益；此外，采取使用权入股、“反租倒包”，规模经营等多种办法，可以使农民能分享土地收益。

(五)农业支持政策调整

农业支持政策调整的基本取向是充分利用W凹的农业规则，加强政府对农业的支持力度，用足绿箱政策，用好黄箱政策，从根本上提高农业的竞争力。

1、加大重点“绿箱”政策支持力度

绿箱政策包括的内容较多，有的是我国需要的，有的则不一定符合我国的具体情况。因此，加大绿箱政策投入，应当明确重点，有取有舍。同时，要改变支持方式，调整补贴环节，从削减和取消农村税费着手，逐步实行对农民的直接补贴，并削减乃至取消所有流通环节中对农产品征收的税费，包括增值税等。

(1)逐步实行对农民收入的直接补贴。对农民收入直接补贴的思路有两个：一个是在税费改革的基础上减税。即将税费改革的计算基础(常年产量和规定价格)就做为直接补贴的基础，然后根据国家财力确定直接补贴率。在具体操作上，不是向农民发放补贴，而是直接表现为税收的削减。例如，如果税费改革之后的农业税为7％，而直接补贴确定为4％的话，则只征收3％的农业税即可。国家的补贴不是发放给农民，而是转移支付给地方政府，弥补地方政府由于农业税费减少而发生的财政收入减少(对少数发达省份可以不补)。随着国家财政支出能力的增强，可逐步增加补贴强度，相应减少农业税率，直到全部减少到零。在此基础上，如果国家还有财力补贴农民的话，再按同样比例发放。在实行了税费改革的地方，这种方法极为便利和有效，操作上不增加任何成本，补贴效率为100％，即国家拿出的每一元钱，都直接为农民所获得。二是直接减免农村税费。在没有实行税费改革的情况下，也可以采取变通的办法，即按项目直接削减农业税费。可按先后步骤，分别取消现行的农业税、农业特产税和屠宰税；再取消教育费附加和“五统筹”范围的收费；最后取消村提留。同样地，国家需要对地方政府实行转移支付。这种方法的特点是需要对农户做逐一计算，但是不足之处是在对地方政府进行转移支付时，需要做大量的计算和核定，地方政府会力求加大补贴基础。并且，如果将来国家在完全取消税费之后，还想继续对农民进行直接补贴的话，还是需要按农户进行计算，需要做大量工作。

(2)加大农业科研教育和技术推广的支持力度。加大优良农作物品种的选育，尤其是 出口优势产品品种选育，例如蔬菜、水果、花卉等，同时，要加强生物技术等高新技术的研 发。选择一批重点高产、优质农产品生产技术和资源高效利用及生态保护等可持续发展 技术，进行推广应用和产业化开发，重点建设一批新型、专项现代农业科技园区，推动农 技术推广和成果转化。继续实施“绿色证书工程”、“青年农民科技培训工程”，提高农民素质。

(3)加强农业基础设施建设。调整农业投资结构，大幅度增加农村小型基础设施建设 投入。加强粮棉生产基地、节水农业示范基地、农村能源示范基地、优势农产品出口基 建设，加强退耕还草、围栏草场、人工种草、治虫灭鼠的草原保护工程，加强以发展无公害农产品为重点的生态农业示范县建设。

(4)建立农民转产创业保障机制。建立农民转产创业基金，制定相应的政策法规，开 展农民转业技术培训，减少农民损失，促进农剧陨利转产转业。

(5)尽快完善农产品质量安全标准体系，加强质量安全检测体系建设。建立科学、完 备的大产品质量标准体系；逐步改变农产品无标生产、无标上市和无标流通的状态。健全产品质量检测检验机构，完善检测手段，提高检测能力，逐步与国际接轨。加强动植物由疫检疫体系建设，加强对动物疫情和植物病虫害的监测、预警、防治，建设好无规定动物疫病区。建立疫病风险补贴基金。

(6)加快农业信息体系建设。完善信息收集、整理、发布制度，提高准确性和权威性，建设中国农业信息网，完善省级信息网路建设，加强县级信息平台和乡镇信息服务建设，使网络向龙头企业、批发市场、中介组织、农村能人和有条件的村延伸，促进农业信息进村人户。

(7)重视生态环境建设。西部地区继续加大退耕还林还草、退牧还草、植树造林、防止沙漠化和水土流失等方面的投入，东部地区加大农村生活污染和农业面源污染的治理。

(8)开展国内食品补助。与社会保障体系建设相结合，可以考虑利用过剩农产品，实行对低收入阶层特殊阶层的食物补助，例如学生奶计划、食物券计划等。

2、加强农产品市场体系建设入世以后，对农业的冲击最大的不是生产问题，而是市场问题。帮助农民把农产品顺利地销售出去，解决农产品“卖难”问题是政府义不容辞的责任。农产品市场体系建设既包括“绿箱”政策、又包括“黄箱”政策允许的范畴。加强农产品市场体系建设要采取以下措施：

(1)加强农产品批发市场建设。农产品批发市场要由政府投资建设，只有把他变成非盈利的公益事业，才能有效地为农民提供市场服务。在加强批发市场“硬件”建设的同时，要重视“软件”建设，健全交易规则，完善交易管理制度。建立批发、仓储、物流(配送)、零售一体化的现代农产品市场营销体系。

(2)试行农产品拍卖制度。一是建议在全国选择5个大中城市进行农产品拍卖制度试点。要选择经济发达、农民组织程度较高的地区，并在现有鲜活农产品批发市场基础上开展拍卖试点；拍卖产品可选择水果、花卉、蔬菜。二是财政部耍拿出一定资金予以扶持。三是国家对农民运销组织给予一定的补贴，把农民组织起来，分级包装再进入市场。

(3)制定农产品市场建设方面的法律法规。国家要尽快制定《农产品贸易法》、《农产品批发市场法》、《共同运销奖励办法》、《农产品运销监管办法》等，规范农产品批发市场交易行为，维护农产品正常贸易秩序，保护农民利益。

3、发育多种形式农民合作经济组织

(1)在坚持家庭承包经营的基础上，按照农民自愿、政府资助、农民收益的原则，积极发展多种形式的农民合作经济组织。充分发挥其在连结生产与市场、提升农业整体竞争力方面的积极作用。

(2)培育和建立各种民间行业协会。支持行业协会在积极应对国外歧视性反倾销、反补贴、保障措施及其他限制措施方面发挥重要作用，切实维护和保障行业内农民和企业的合法权益。

(3)鼓励运销大户、农民经纪人等中介组织的发展。提供更加宽松的政策环境，进一步做好规范与服务工作。

(4)加大对农业产业化龙头企业的扶持力度。增强企业对农业结构调整和农民增收的带动和辐射作用。大力发展订单农业，稳定企业和农户的利益联结机制，在市场竞争中实现利益共享、风险共担。

4、调整“黄箱”政策支出方向

对黄箱政策的支持目标和支持结构做较大调整，由主要对农产品流通领域的补贴转向对农业生产者的直接补贴，并重新确定黄箱政策支出的重点：

(1)继续对农用生产资料给予价格支持和政策优惠。对农用水、农用电、农用油、化肥、农药、农膜、农机等实行优惠政策。

(2)对农民专业合作经济组织和农产品加工企业投资补贴。对农民专业合作经济组织购置农机具、农产品加工设备、兴建仓库等给予补贴。

(3)对符合国家支持方向的农业投资给予补贴。如对规模经营的农户投资补贴，对农民销售农产品补贴，对农业产业化龙头企业补贴等，以及对农业生产、农产品加工和流通贷款给予利率优惠。

(4)加大农产品出口基地建设投入。国家每年拿出一定量资金用于农产品出口基地建设，或者将农产品生产基地建设资金部分转向出口基地建设。按我国不同的优势农产品类别，划定若干区域，在区域内建设专门面向国际市场的出口基地。

三、加强我国农业立法

(一)农业立法中长期目标

1、完善农业支持立法，提升农业竞争力

(1)根据农业发展的新形势，调整农业法的基本目标。过去农业立法基本上把发展农业生产、增加农产品供给作为唯一的目标。今天，农业的功能在变化，农业的多功能性日益明显。这就要求农业立法必须把农业发展与农民问题联系起来，与农村发展联系起来，与农业环境保护联系起来。

(2)重视农业投资立法，增加农业投入，改善农业生产条件。WT0《农业协定》允许采取措施支持科学研究、公用基础设施建设、国内食品援助、自然灾害救济等领域，同时还允许发展我国家对农业的普遍投资补贴和对低收入或资源匿乏的生产商提供普遍的农业投入补贴。而1996年4月美国总统克林顿签署的《美国联邦农业完善与改革法案》仍然规定了对农产品价格、收入及农产品出口的补贴；欧盟也规定了直接补贴政策；日本《食品、农业、农村基本法》也引进了直接补贴机制。我国也可以考虑制定农业补贴条例、农业灾害救助条例，稳定增加对农业的投入。农业投入方面的立法要研究农业投入来源、补贴环节、使用效果，要把农业投入与加强农业基础设施建设、调整农业生产结构、提高农业科技水平、增强农产品竞争力结合起来。

(3)促进落后地区农业与农村经济发展。WU农业协定、补贴与反补贴协议都允许政府可以对落后地区农业发展、研究与开发农产品、与农业开发有关的环境保护补贴。因此，可以考虑制定贫困地区援助条例，在总结我国扶贫经验的基础上，合理利用WTO有关协议，采取措施促进我国中西部地区农业的发展。

2、完善农产品贸易与国际合作的立法

(1)确立统一的农产品贸易管理体制。目前，我国主管农产品贸易的部门分割，内外贸分割，在中央一级分别由国家经济贸易委员会和对外经济贸易合作部负责。同时，贸易与生产又脱节，农业部负责农产品生产，但不管贸易，而管内外贸的两个部门不管生产。这种管理体制导致农产品生产与市场脱节，不能对市场变化作出灵活准确反映，一些政策措施滞后。必须改革这种管理体制，建立产前、产中、产后一体化的农业管理体制，以适应我国农业国际化的需要。

(2)建立和完善大宗农产品关税配额管理办法，增加进口管理的透明度。根据我国在人世谈判中的承诺，对小麦、大米、玉米、棉花、豆油等大宗农产品实行关税配额管理。因此，应尽快制定农产品关税配额管理办法，明确配额发放要集中归口农业部门管理，规范配额发放程序，按照效益、公开和公正的原则，实行配额招标、拍卖或者其他规范化方式分配。

(3)建立农产品反倾销和反补贴机制。目前关键在于解决以下两个问题。(1)确立农业行业协会和农民专业合作经济组织的法律地位，解决反倾销、反补贴和保障措施纠纷中诉讼主体资格问题。(2)尽快制定农产品反倾销和反补贴调查以及采取反倾销和反补贴措施的具体规定。农产品生产经营体制和成本价格计算与工业品区别较大，其反倾销和反补贴调查及具体措施也有所不同。尽管国务院已制定了《反倾销条例》和《反补贴条例》，但仍不适应农产品反倾销和反补贴调查要求，需要尽快出台有关具体办法。

3、完善农产品市场主体立法

市场主体立法是市场准入立法的一个重要方面。市场主体是WT0规则和成员方最为关注的问题，因为市场开放是实现贸易自由化的前提条件。我国农业和农村经济市场主体主要有农村集体经济、国有企业、合伙企业、独资企业、股份合作企业和个体工商户等形式。目前，除国有企业、公司、合伙、独资和个体可以适用有关法律外，其他农产品市场主体尚无明确的法律规范。今后完善农产品市场主体立法，首先是要确立一些现实的农产品市场主体法律地位，包括农民专业合作经济组织、农业行业协会和农业股份制合作企业，确立他们的法律地位，规范这些市场主体的组织形式和经营秩序，赋予其贸易纠纷起诉主体资格。其次是要健全有关法律制度，特别是有关农业集体经济组织的法律制度，处理好农业集体集体经济组织在农产品贸易中的市场主体地位，保护好农民集体所有的财产。

4、健全技术法规体系

技术壁垒手段已成为各国保护本国对外贸易和国内产业的最直接、最重要的武器。近年来，在国际贸易中，国外对我国设立了众多的技术壁垒。如美国对我国出口的水产品加工厂实行“关键控制点”注册制度，日本对进口我国大米设置了100多项检测指标等。人世后，技术法规将是我国农业保护的重要手段。由于我国已承诺放弃使用农业协定中的特殊保障条款，而反补贴、反倾销、一般保障措施协定，对于我国解决农产品国际贸易纠纷来说，这些手段的运用都有很大的局限性，难度很大。对我国而言，最可行、最有效的手段是各种技术措施的合理运用。

近年来，我国农产品和农用生产资料标准化、质量监督管理及产品质量认证等工作，虽然采取了一系列与国际通行做法相一致的措施，但在技术法规、标准和合格评定程序等的实际运作方面与WTO有关协议要求比还有一定差距。从标准的法律属性看，我国国家标准、行业标准分为强制性和推荐性两种，并且规定强制性标准必须执行，甚至完全取代技术法规的作用，不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。我国农产品和食品的卫生要求，与发达国家相比，无论在有关技术法规、标准、检验管理，还是认证制度方面，都还有一定差距。目前，我国不存在限制进口贸易的技术性贸易壁垒，这是因为我国的出口农产品、食品卫生标准、措施的保护水平不高，本身缺乏构筑贸易技术壁垒的能力和条件。相反，在过去对外贸易中，我国有不少农产品和食品因不符合发达国家过于苛刻的卫生标准、措施而道拒收或卡关甚至退关或销毁，造成贸易障碍和重大经济损失的事件屡屡发生。

因此，要尽快建立健全我国的技术法规体系，扭转以强制性标准替代技术法规的状况。首先应理顺以下两个方面的关系，一是技术法规与其他经济法规的关系；二是技术法规与产品技术标准的关系。根据《技术性贸易壁垒协议》及其他相关协议要求，制定有关保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康、保护资源环境等方面的技术法规；与此同时，对国内现有农产品和食品的技术标准进行调整，根据W仍有关协议和我国经济发展的需要，调整产品技术标准的水准，以适应国内外两个市场接轨的要求，把强制性执行的产品标准逐步转化为与技术法规配套的自愿性产品技术标准，有计划、有步骤地缩小强制性标准的范围，以逐步建立起真正能把国内外两个市场、两种标准衔接起来的技术法规和技术标准体系。

5、完善动植物检疫法律制度

动植物检疫措施已成为影响国际贸易的一个重要手段。加入WTO，围绕农产品贸易和动植物检疫的国际争执必将频繁而激烈。我国的动植物检疫将面临严峻的挑战：一是进境种苗、其他繁殖材料和农产品将大量增加，动植物有害生物传入的风险增大，检疫和监管任务加大。二是要严格执行有关国际协议，检疫措施将国际化和标准化，并要求公开、透明，对动植物检疫工作提出了更高的要求。三是国际贸易的非关税壁垒将逐步取消，对农产品进境的禁止措施也将减少，动植物检疫将成为影响贸易的重要手段，面临更大的压力。比如，实施《中美农业合作协议》，大量进口美国小麦无疑大大增加了TCK进境频率，一旦进境，病原菌不可避免地会在装卸、运输、储存、加工过程中分散传播，必将对我国植物检疫造成不小的冲击。

近年来，我国一些动植物检疫措施、制度正在与国际惯例靠拢。但与W凹有关协议的要求相比，动植物检疫方法、标准、手段等方面还有差距，在有害生物风险分析制度方面需要加强。在我国加人世贸组织的谈判过程中我国已承诺要进一步增加检疫的透明度，适当调整检疫目录等。下一步在完善检疫法规方面，要考虑与WT0有关协议衔接：

(1)建立有害生物风险评估制度。逐步改变以法定检疫对象为目标的管理制度，加强风险评估工作，提高引种检疫管理的科学性和合理性。

(2)引入非疫区和非疫生产点管理制度。美国、加拿大、澳大利亚等国家，为了其本国疫区农产品能够顺利出口到其他国家，采取建设非疫区和非疫生产点的方式，提供无检疫性有害生物的农产品到其他各国。目前这种观点已为许多国家接受。我国也可以考虑引入这一检疫管理制度。

(3)修改和完善有关检疫标准。按照SPS要求，修改、补充现行检疫技术规程、标准，确保各类技术规定、标准和检验出证程序不会构成国际贸易的非必要障碍，同时又能保护人类、动植物的生命或健康。

(4)理顺动植物检疫管理体制。按照国际通行做法，实行内外检统一管理，并将动植物检疫管理工作重新划归农业部。

(二)近期立法建议

近期农业立法，即过渡时期的农业立法，主要是考虑WT0过渡性措施以及我方一些 过渡性的承诺。因此，这一时期的立法，要在继续清理农业法律法规的基础上，做到废、改、立并举。

1、修改农业法规和规章

为了适应人世要求，根据WTO规则和我国人世承诺，2001年国务院修改了农药管理 条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例。农业部还对新中国成立以来的农业规章和规范性文件进行清理，修改了兽用生物制品管理办法、水产苗种管理办法等5件规章，废止了26件与贸易有关的规章和规范性文件。近期将继续修改有关农业法规和部门规章。

(1)修改农业服务贸易领域市场准人条件。有以下几种情况，一是指定经营，如兽用生物制品管理办法第23条规定：除省级动物防疫机构指定一家单位外，任何单位不得从事进口兽用生物制品的经销活动；二是限定经营主体范围，如农药管理条例第7条限定7条经营渠道；三是限制外国企业经营领域、范围或方式，如关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理规定，不允许设立外商投资种子销售型企业。而我国在加入WTO双边谈判过程中，承诺在加入后3到5年内放开农药、种子、兽药、饲料和肥料等农业生产资料的贸易经销权。因此，要根据贸易谈判承诺内容和具体时间表，适时予以修改。

(2)修改不符合国民待遇原则的规定。涉及指定委托代理，需要进一步完善贸易代理制度，改指定代理为“由符合条件的代理机构代理”，将“行政指定”变为“资格审查”。

(3)增强技术性措施透明度。我国农业法律法规规章所涉及到的一些技术规范和许可程序不够完善，有的技术规范末公开或比较原则，有的许可程序不够具体，不符合WTO关于透明度的要求。要完善有关技术措施制定程序和许可管理程序，增加与贸易有关技术性措施的透明度。

(4)取消贸易中的强制性技术转让规定。技术转让是企业之间的契约行为，不能成为政府对企业的一个强制性要求，我部有关管理办法要求设立外商投资农作物种子企业应当能够引进或采用国外优良品种、先进种子技术和设备。而在贸易谈判中，我国对欧盟承诺取消强制性的技术转让要求。因此，要取消强制性规定，可以采取鼓励措施引导企业引进和采用国外优良品种、先进种子技术和设备。

(5)建立一套完整的、有利于保护国内农产品的技术法规、农产品检测检验程序等合理的技术壁垒措施。贸易技术壁垒措施实际上是当今国际贸易中通行做法。我国要利用WTO技术壁垒措施这一贸易空间，抓紧制定我国农产品技术标准，包括包装、标签规范等。在技术标准制定方法上，可以借鉴国外经验，专门针对某国产品制定技术标准，从而形成技术壁垒，保护本国相应产品；在技术标准运用上，可以灵活机动地选择对自己有利的标准。

2、抓紧制定扶持和保护农业的法律法规

适应国家到2010年建立社会主义市场经济体制的要求，要充分利用WT0农业协定所确定的“绿箱政策”措施、免除减让承诺的国内支持和其他支持措施，运用好对我有利的立法空间，制定扶持和保护农业发展的法律法规。

(1)农产品质量安全法。加强农产品质量安全监督管理，保障农产品质量安全，提高农产品市场竞争力。

(2)农产品地理标志管理办法。保护我国名特优农产品，提高我国农产品的国际竞争能力。

(3)农产品批发市场管理法。推进农产品批发市场建设，健全交易制度，规范交易行为，保障正常的农产品贸易秩序。

(4)农业投资法。明确农业投资来源渠道、投资方向、财政资金使用方式，建立稳定的农业投资增长机制，加强资金使用管理，提高农业投资效果。

(5)农业保险法。明确农业保险范围、投保、理赔和政府支付方式，建立农业保险制度，防范农业生产经营风险。

(6)农业灾害救助条例。明确灾害发生认定、灾害救助标准、资金来源和具体的救助办法等，保护农业生产，保护农民利益。

(7)农业补贴条例。明确农业补贴范围、资金来源和补贴方法等，保护和支持农业发展。

(8)兽医法。建立兽医官制度，规范兽医资格，实施好有关动物卫生制度和动物产品技术壁垒措施。重点确立执业兽医资格制度，提高兽医和动物诊疗机构的业务水平。

(9)兽药管理法。根据国际惯例修改和完善兽药生产、经营、管理和使用制度。

(10)植物检疫法。根据SPS协议和借鉴国外先进做法，健全和完善植物检疫法律制度，保障农业生产安全。

(11)肥料管理条例。规范肥料生产、经营和使用，健全农业生产资料管理法律制度。

(12)贫困地区援助条例。明确贫困地区划定、贫困地区援助标准、资金来源和具体的援助办法。

(13)农业环境保护法。保护农业生态环境，实现农业的可持续发展。

(14)农产品行业协会管理办法。确立行业协会的法律地位，规范行业协会的组织形式、管理方式和管理职能，发挥行业协会在农产品贸易中的作用。

(15)农民专业合作组织法。农民专业合作组织对于增强我国农产品贸易竞争能力，保护农民权益，具有非常重要意义。确立农民专业合作组织的法律地位，明确农业专业合作组织的组织形式、议事规则、监督管理制度、分配制度，以及与政府、村民自治组织的关系。

(课题主持人：张红宇，执笔：王乐君 吴暗)